行業(yè)產業(yè)政策
中央一號文件推PPP模式，重點在鄉(xiāng)村旅游和農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)
PPP模式是引入社會資本、減輕財政負擔、運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措。旅游業(yè)所具有的公益性與商業(yè)性的雙重性質，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，可以為旅游基礎設施建設提供重要的資本和專業(yè)支持，有效突破旅游融資瓶頸與經營管理問題。PPP模式將成為經濟新常態(tài)下我國旅游產業(yè)戰(zhàn)略性結構升級的新動力。
新華社受權發(fā)布《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》。這是2004年以來，中央一號文件連續(xù)第13次聚焦“三農”。而自2013年以來，中央一號文件連續(xù)四年聚焦農業(yè)現代化這一大主題，并且從高層透露的信息來看，農業(yè)現代化將是貫穿整個“十三五”的議題。
農業(yè)供給側改革
從具體內容來看，今年中央一號文件亮點多多，很多內容都是首次寫入。比如，首次明確了“農民主體”，首次將食品安全上升至國家戰(zhàn)略，首次納入農業(yè)供給側改革。值得注意的是，作為農業(yè)供給側改革的重要組成部分，文件對一二三產融合做了全面部署，而政府與社會資本合作（PPP）作為供給改革的重要內容，也首次引入了中央一號文件。
一號文件兩次出現PPP
一號文件全文兩次出現PPP，分別是在第15，大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。“積極扶持農民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導和支持社會資本開發(fā)農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。”第16條，完善農業(yè)產業(yè)鏈與農民的利益聯(lián)結機制。通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動社會資本投向農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。2015年中央一號文件也提到，鼓勵和引導社會力量參與公益性服務。引導和鼓勵社會資本投向農村建設。不過，這次的提法更加明確，顯示PPP在農村的具體投向。
PPP模式帶動農業(yè)變化
有關人士指出，新型城鎮(zhèn)化作為推動中國經濟持續(xù)健康發(fā)展的引擎，鄉(xiāng)村建設是重要方面，“新型城鎮(zhèn)化建設的核心是產業(yè)的發(fā)展和升級，農村主要是農業(yè)現代化，農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)和鄉(xiāng)村旅游都是實現的重要的模式。”
通過PPP模式將社會資本引入農村，可以帶來新的信息資源、資金投入和經營模式，與相比以往，無論是信息、渠道還是收益都有明顯改變，會帶動農業(yè)的變化。社會資本進入農村，與供給側改革一脈相承。中央大力提倡供給改革，PPP在農村領域大有作為。
具體內容
15.大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。依托農村綠水青山、田園風光、鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展休閑度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農業(yè)、農耕體驗、鄉(xiāng)村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業(yè)。強化規(guī)劃引導，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業(yè)投資基金等方式扶持休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，著力改善休閑旅游重點村進村道路、寬帶、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎服務設施。積極扶持農民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導和支持社會資本開發(fā)農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護，發(fā)展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮(zhèn)，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養(yǎng)的森林景區(qū)。依據各地具體條件，有規(guī)劃地開發(fā)休閑農莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉(xiāng)村休閑度假產品。實施休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游提升工程、振興中國傳統(tǒng)手工藝計劃。開展農業(yè)文化遺產普查與保護。支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。將休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目建設用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃合理安排。
16.完善農業(yè)產業(yè)鏈與農民的利益聯(lián)結機制。促進農業(yè)產加銷緊密銜接、農村一二三產業(yè)深度融合，推進農業(yè)產業(yè)鏈整合和價值鏈提升，讓農民共享產業(yè)融合發(fā)展的增值收益，培育農民增收新模式。支持供銷合作社創(chuàng)辦領辦農民合作社，引領農民參與農村產業(yè)融合發(fā)展、分享產業(yè)鏈收益。創(chuàng)新發(fā)展訂單農業(yè)，支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)建設穩(wěn)定的原料生產基地、為農戶提供貸款擔保和資助訂單農戶參加農業(yè)保險。鼓勵發(fā)展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業(yè)和農民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風險防范機制。加強農民合作社示范社建設，支持合作社發(fā)展農產品加工流通和直供直銷。通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動社會資本投向農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。實施農村產業(yè)融合發(fā)展試點示范工程。財政支農資金使用要與建立農民分享產業(yè)鏈利益機制相聯(lián)系。鞏固和完善“合同幫農”機制，為農民和涉農企業(yè)提供法律咨詢、合同示范文本、糾紛調處等服務。
1旅游業(yè)為何青睞PPP模式
1.旅游業(yè)急需突破傳統(tǒng)的融資瓶頸。我國旅游業(yè)長期以來主要依賴于四種融資模式：
一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎設施。但政府投資受預算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區(qū)、景點或項目作抵押，用于基礎設施建設、景點建設等方面。然而，銀行貸款對地區(qū)小項目的資信狀況不信任會導致其申請困難。三是資本經營，利用股票上市、資產重組等籌集資金。不過，中國證券市場發(fā)展的特殊環(huán)境，使旅游企業(yè)上市融資阻力重重，我國至今沒有出現諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業(yè)，據有關部門數據，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優(yōu)惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設施等。外商投資具有偏景點輕基礎設施的特點，追求短期效應造成地區(qū)旅游業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展。
資本規(guī)模決定一個產業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。旅游業(yè)的實際情況是內源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金、政府投資、企業(yè)貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足旅游智慧化建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業(yè)規(guī)模擴張及全國旅游產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開發(fā)建設的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。
2.民間資本持幣尋找旅游投資機會。據有關資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬億元。若對該類巨大的社會資本加以引導利用，或將成為擴充旅游融資渠道，促進旅游業(yè)轉型升級的重要途徑。巨大的利益驅動促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開發(fā)成為許多利益集團的戰(zhàn)略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發(fā)作為投資重點，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會資本進入旅游行業(yè)鋪墊道路。
3.旅游業(yè)自身具有運用PPP模式的先天優(yōu)勢。景區(qū)開發(fā)具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性。絕大部分景區(qū)依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，其公共產品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區(qū)發(fā)展需要政府主導，保證所有游客享受旅游資源的權利。同時，旅游產業(yè)發(fā)展又要注重其市場化運營，降低運營成本，形成規(guī)模效益，作為經營性的景區(qū)，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開發(fā)最適合運用PPP模式，其次是基礎設施，通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。
4.PPP模式在旅游業(yè)有成功先例。在我國旅游業(yè)，PPP模式已經有相關的成功案例，如西安曲江文化產業(yè)投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。
2007年作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程，曲江新區(qū)啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江新區(qū)管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創(chuàng)的“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發(fā)建設，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發(fā)范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結合，滿足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發(fā)。
項目融資來源組成：項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發(fā)建設。針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開發(fā)銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰(zhàn)略聯(lián)盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。
與香港中國海外發(fā)展有限公司(簡稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開發(fā)項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，投資規(guī)模達200億元，項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。
與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發(fā)項目工程建設及城市資源運營合作框架議》，協(xié)議金額200億元。與恒大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區(qū)改造幵發(fā)項目戰(zhàn)略合作意向書》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區(qū)改造。
大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協(xié)議。大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰(zhàn)略合作協(xié)議。
此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發(fā)模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環(huán)境的改造與開發(fā)建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發(fā)建設籌集資金。
大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗，對于PPP模式在旅游業(yè)運用具有一定的借鑒意義：
第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產品的社會效益，同時也具備了作為商品的經濟特性，屬于旅游行業(yè)典型的準經營性項目。
第二，大明宮國家遺址公園的開發(fā)建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區(qū)域的改造規(guī)劃，其在整體規(guī)劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發(fā)揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環(huán)境，通過提升區(qū)域整體價值實現大明宮項目的增值。
第三，PPP模式是一個復雜系統(tǒng)，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關系、明確責任分工、共同分擔風險，是PPP項目成功的基礎。運用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規(guī)劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學設計交易結構，可以保障整個項目運作順利進行。
第四，組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業(yè)項目管理機構，有效的監(jiān)督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”，專門負責對項目的監(jiān)管，社會資本與政府間進行協(xié)調，建立長效管理機制，值得借鑒。
2旅游業(yè)引入PPP模式帶來哪些益處
對于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國旅游產業(yè)的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區(qū)項目管理概念，強調的是PPP項目對景區(qū)的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設和周邊基礎設施建設融資;第二是在提高景區(qū)旅游服務質量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項目運營管理階段。
旅游業(yè)尤其是景區(qū)引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平;第二能降低風險以吸引更多的社會資本投資;第三，能引入競爭和監(jiān)督機制實現旅游的可持續(xù)發(fā)展;第四，能有效緩解景區(qū)發(fā)展雙重性質的困擾。
目前全國景區(qū)中國有性質的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長期以來成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業(yè)主要負責，通過低成本解決景區(qū)運營費用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。
不過，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關法律有待健全。對新常態(tài)下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，要通過不斷提高認識和學習實踐，去把握其方向和規(guī)律。
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